Metro Quadrado 
A reforma tributária aprovada em 2023 trouxe consigo um jabuti que já começa a gerar discussão – e tende a se tornar um possível foco de judicialização.
Trata-se da regra segundo a qual o IPTU poderá “ter sua base de cálculo atualizada pelo Poder Executivo, conforme critérios estabelecidos em lei municipal”.
Ou seja, estabelecido um teto, seja qual for, o Poder Executivo poderá transitar livremente dentro das bandas estabelecidas.
O dispositivo foi inserido apenas em julho de 2023, no substitutivo apresentado pelo relator da reforma tributária na Câmara, sendo a única alteração relacionada ao IPTU que passou sem a merecida discussão no contexto da Reforma.
A base de cálculo do referido imposto é, por imposição legal, o valor venal do imóvel, isto é, uma estimativa do seu valor de mercado feita pelos próprios municípios. Para isso, as prefeituras utilizam as chamadas Plantas Genéricas de Valores (PGVs), tabelas que definem o valor do metro quadrado em diferentes regiões da cidade com base em critérios técnicos de avaliação imobiliária.
Historicamente, à luz da jurisprudência do STF, a revisão das PGVs sempre dependeu de lei. Isso porque ela é um dos elementos quantitativos que definem a base de cálculo do IPTU, matéria subordinada ao princípio da legalidade tributária.
Em função desse princípio, ao longo dos anos a orientação jurisprudencial consolidou-se no sentido de que alterações na PGV capazes de elevar o valor venal dos imóveis — para além da mera recomposição inflacionária — exigem a aprovação de uma lei perante a respectiva câmara de vereadores.
Em observância a essa orientação, consolidada no Tema 211 da Repercussão Geral, os municípios tradicionalmente adotavam um procedimento relativamente estruturado para revisar suas PGVs.
Primeiro, o Poder Executivo elaborava estudos técnicos destinados a justificar eventual reavaliação dos valores venais. Neles deveriam constar a demonstração da existência de circunstâncias concretas aptas a motivar a revisão e a indicação de todos os elementos técnicos empregados na metodologia utilizada para se estimar os valores de metro quadrado.
Depois da consolidação desses estudos, encaminhava-se projeto de lei à câmara municipal contendo a nova PGV e os critérios utilizados em sua elaboração. Cabia, então, ao Legislativo exercer controle político e institucional sobre a redefinição da base de cálculo do IPTU, analisando os impactos econômicos da medida e debatendo a razoabilidade dos critérios adotados.
Mesmo quando não havia análise técnica aprofundada por parte das câmaras municipais, a exigência de aprovação legislativa funcionava, ao menos, como importante mecanismo de controle democrático e limitação do poder de tributar.
O problema é que os municípios já começaram a usar o dispositivo incluído pela reforma tributária para alterar esse modelo tradicional de controle da PGV. É o caso de Bragança Paulista (SP), São João da Boa Vista (SP) e São Gonçalo do Amarante (CE).
A interpretação que vem sendo defendida pelos municípios é a de que a nova regra relativizou a orientação anterior, permitindo a atualização da PGV por mero decreto, mesmo em hipóteses que ultrapassem a simples correção monetária, desde que observados critérios previamente definidos em lei municipal.
Ainda assim, mesmo sob essa interpretação, a alteração não pode ser compreendida como autorização irrestrita para que os municípios redefinam livremente a base de cálculo do IPTU por decreto.
Afinal, o próprio comando inserido pela reforma tributária condiciona essa possibilidade à observância de “critérios estabelecidos em lei municipal”. Em outras palavras, a flexibilização defendida pelos municípios não elimina a necessidade de um certo grau de controle legislativo.
Seguindo essa lógica, seria esperado que os municípios adequassem suas legislações internas de forma suficientemente clara para disciplinar os parâmetros objetivos que deverão orientar futuras revisões da PGV — partindo do pressuposto que, historicamente, os municípios não explicitam todos os critérios técnicos efetivamente utilizados na formação das PGVs.
Na prática, porém, algumas dessas adequações vêm se mostrando insuficientes para garantir o mínimo de transparência e “verificabilidade” — termo que, nesse contexto, significa a possibilidade de os contribuintes identificarem, rastrearem e controlarem os critérios efetivamente utilizados pelo poder executivo na definição dos valores de metro quadrado.
Já existem casos em que a alteração legislativa se limitou à inclusão de previsões genéricas afirmando que a atualização da PGV observará normas técnicas aplicáveis à avaliação de bens imóveis, sem estabelecer quaisquer parâmetros concretos minimamente verificáveis.
Os primeiros desdobramentos judiciais dessa controvérsia já começaram a surgir. Recentemente, o juízo da 2ª Vara da Comarca de São Gonçalo do Amarante (CE) concedeu medida liminar para suspender a exigibilidade da parcela do IPTU, exigida por essa municipalidade, majorada em decorrência da aplicação da nova PGV instituída por decreto. Em uma análise preliminar do caso, o magistrado entendeu que a alteração promovida pelo aparentemente ultrapassou os limites de mera atualização da base de cálculo e destacou a ausência de critérios legais suficientemente objetivos para legitimar a redefinição dos valores venais por ato do Poder Executivo.
Naturalmente, não se espera que leis municipais se transformem em laudos de engenharia. A própria dinâmica da avaliação em massa inviabiliza esse nível de detalhamento. Ainda assim, é indispensável que as leis estabeleçam meios minimamente capazes de assegurar previsibilidade, transparência e controle da atuação administrativa.
Do contrário, corre-se o risco de transformar uma flexibilização pontual da legalidade tributária em verdadeiro cheque em branco à administração pública, permitindo-se a redefinição da base de cálculo do IPTU sem parâmetros efetivamente controláveis pelos contribuintes, pelo legislativo e pelo próprio judiciário.
Giuseppe Pecorari Melotti e Carlos Eduardo de Barros Salles são sócios do Bichara Advogados.
